郡县制

  郡县制,指对古代中央集权体制下,郡、县二级政权的地方行政制度(类似于现在的行政区划)。起源于周朝,起初是封建制的补充[1],后经过秦汉发展,取代封建制成为主要体制。亚洲其他国家也从中国学习了该体制,如日本、朝鲜。
  
  唐德刚称早期的县为“封建的渣滓”[1]。周武王分封诸侯之时,由于不愿意给诸侯过大的封地,又不愿分封太多的异姓诸侯,导致“有许多地方既非王畿又无适当的人可封”,这些土地“悬而未决”,只能暂时派人管理,等待有合适的人来封,称为“悬之”,后来就演化成了“县”。[1]
  春秋时期诸侯兼并,大国灭掉小国之后如不愿将该地分封给大夫,也会设置为县。如楚国就先后将权国、陈国、蔡国灭掉立县。晋国也曾将大夫的封地划分出一块设置为县以加强中央集权。设县主要原因是国土日益变大,如不能分封,中央直接管理也麻烦,所以设置县,交给县尹、县令、县公、县大夫管辖,“使其成为独立的地方政治单位而直属于中央”。所以春秋时期的县只有“晋、楚、秦、齐、吴等大国”有,而小国不需要设县[1]。至战国时代,这种行政区划制度逐渐成熟,为各强国采用,逐渐减少分封于贵族的地区。
  
  秦始皇之前的郡与国防军事有关。郡多设在边境,为防止邻国侵袭则需有大将戍边,集财政大权与一身,直接听命于中央,这样灵活而有战斗力。相当于“军事特别区”[1]。如“秦有陇西北地上郡,筑长城以拒胡。”(《史记·匈奴列传》)“魏有河西上郡,以与戎界边。”(《史记·匈奴列传》)“赵武灵王北破林胡楼烦,筑长城自代并阴山下,至高阙为塞而置云中雁门代郡。”(《史记·匈奴列传》)“燕亦筑长城自造阳至襄平,置上谷渔阳右北平辽西辽东郡。”(《史记·匈奴列传》)
  早期县和郡的关系
  县和郡是两种不同的地方政治单位。周朝时县大于郡,《逸周书作雒》:“千里百县,县有四郡”;《左传》哀四年:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡”。但因为郡经常参与战争,郡守比县令有更大的权力,而且新征服的土地设县后往往也要受郡的节制。同时郡守需要有经验有能力的大将担任,普遍比县令能力强。因此郡的地位后来就比县高了。
  秦帝国以后的郡县制
  中国历史地方行政一向推崇汉朝,所谓两汉吏治。
  秦始皇统一天下后,曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣都主张实行分封,授各地贵族予世袭的诸侯名分,惟身为廷尉的李斯却力排众议实行郡县制,并得到秦始皇的采纳。在郡县制底下,共设三十六郡(后增至四十一郡),每郡有守(相当于省长)、尉(相当于防区司令)和监(相当于监察专员)各一。郡下辖县;郡(守)与县(令),由皇帝直接任命。
  汉代承袭这个制度。西汉建立之初,但也分封了一些诸侯国,郡县制与分封制并行,所以又称为郡国制。吴、楚七国之乱后诸侯国的权力被极大削弱,郡县制成为主体。大体汉代有一百多个郡,以一个郡有十多个县计,县总数有一千一百到一千四百多个。汉代郡长官为太守,秩二千石。和当时九卿秩中二千石,地位大致平等。汉代郡太守表现的好,可以调到中央朝廷可以做九卿(类似今日各部会的部长),算是升级,但名义上好像差别不大(名义上都是二千石的官);若九卿再晋升,就是三公,是万石。九卿,也可以外调出来也做郡太守或国相,这一定程度而言也算是降调,但级别落差不像唐朝的六部尚书被流放到地方上的州刺史,两者职等差别那么大。而汉朝时代,尽管中央政府大一统,地方行政区域划分得小,当时郡太守名位和九卿,比起唐代是较为相近的。所以郡县制自此成为日后各朝地方政制基础。唐代柳宗元写有政论文章《封建论》,认为中国封建制度是百害而无一利,并阐发了郡县制的优越性。
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